우리 나라가 일본의 압제로부터 해방되어 근대화를 시작한지 올해로 어언 60년이 지났다. 그동안 우리 경제는 국민과 정부의 힘으로 한강의 기적을 이루어 절대빈곤의 사슬을 끊고 선진경제에 근접하였다. 이에 비해 우리 정치는 정권이 몇 번이나 바뀌었어도 봉건 왕조국가의 탈을 벗지 못하고 마침내는 경제와 문화의 발전마저 억압하고 공동체 분열의 위기까지 몰고 왔다. 이에 그 주된 원인의 하나인 국민대표의 양성과 선출문제를 간단히 살펴보고자 한다.

(1)민주국가의 원리
근대 민주주의를 이끈 18세기 서구 시민혁명(市民革命)의 기본사상은 J.로크나 J.J. 루소 등의 자연법적 사회계약설이라 할 수 있다. 그 요지는 “인간은 당초에 자연상태에서의 무질서와 투쟁에서 벗어나 인간답게 살기 위해 인민의 계약(契約)으로 국가를 창설하고, 국가권력 중 주권은 인민 전체가 보유하고 통치권은 군주 등 국민대표에게 위양하며 대표의 계약위반에 대해서는 인민의 저항권을 인정하였다”는 내용이다.

근대 국민국가가 출현하면서 처음에는 대내적으로 최고이고 대외적으로 독립인 국가권력(주권)은 항구적·절대적이며 군주에게 전속한다는 군주주권론이 지배적이었다. 그후 18세기의 3대 시민혁명을 거치면서 왕권신수설에 바탕을 둔 군주주권론은 차츰 후퇴하고, 전체국민이 주권자라는 국민주권론(國民主權論)이 대세가 되었다. 이제 국민은 전제군주로부터 천부인권인 생명·자유 및 재산을 수호해야 하는 약한 개인을 넘어 국민대표를 선출하고 그 통치권 행사를 통제하는 주권자의 지위도 보유하게 되었다.
전체국민이 국가의 주권을 보유하고 국민대표를 선출하여 통치권 행사를 위임하는 국가형태를 보통 민주공화국(民主共和國)이라 한다. 우리 헌법도 “대한민국은 민주공화국”이라고 선언하고, “주권은 국민에게 있고 모든 권력(통치권)은 국민으로부터 나온다”고 밝히고 있다.
이에 따라 국민은 주권자로서 국민여론과 근본규범에 따라 국가 최고법인 헌법을 제정하고 개정한다. 또한 주권자인 국민은 헌법에 따라 대통령과 국회의원 등 국민대표를 선출하여 입법·행정·사법 기능을 담당시키고, 국민대표의 통치권 행사를 감시·통제한다. 국민이 주권자 기능을 제대로 수행하기 위해서는 전체국민의 자각·단결 및 행동을 통해 국민의 통일체인 주권자가 먼저 형성돼야 한다.

(2)공직선거의 현실
민주주의의 이론상 국가의 최고·독립인 주권은 국민에게 있고(主權在民) 국가마다 민주공화국의 국가형태를 수용하고 있으나, 실제로 국가발전을 위한 사회통합, 경제개발 및 문화창달 등 활동은 사실상의 실력인 통치권을 가진 국민대표들만이 수행할 수 있다. 우리나라의 통치조직인 정부형태는 해방 후 단명한 ‘장면’정부의 의원내각제를 제외하고는 지속적으로 대통령중심제(大統領中心制)를 고수해 왔다.
그리고 권력의 정점인 대통령은 ‘이승만’정부 때에는 국회에서, 그리고 군사정부 때에는 국민대의원이 선거하는 간접선거(間接選擧) 방식이 채택된 적이 있으나, 민주화의 성공 후에는 국민의 직접선거가 제도화되었다. 그러나 공직선거와 관련하여 당선자의 직무수행 책무를 강화하고 국민봉사자의 기능을 촉진하며 민족공동체를 회복하는 개혁은 전혀 시도되지 않았다.
현행법은 대통령·국회의원 및 지방대표 선거를 모두 통합된 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’에 따라 치른다. 이 법은 우리나라의 “모든 선가가 국민의 자유의사와 민주적 절차에 따라 공정하게 이루어질 것과 이를 위해 선거부정을 방지할 것”을 목적으로 제정되었다. 이 목적을 달성하기 위해 선거관리위원회가 주도하는 엄격한 선거관리(選擧管理), 정당과 후보자들의 공정하고 합법적인 선거운동(選擧運動) 열거 (제58조~제118조), 그리고 선거비용(選擧費用)의 제한(제119조~제136조) 등을 규정하고 있다.
그러나 정치의 역사현실 속에서는 비약하는 선거전략과 전통적인 불공정경쟁 때문에 이 법의 규범적 효력과 질서는 크게 제약되었다.
즉 이 법의 입법목적, 선거운동방법 규제, 선거비용 제한 등의 규정에도 불구하고, 허위·과장 선거공약은 난무하고 위법·탈법 선거운동과 대량 금품살포가 선거의 향배를 좌우하고 있다.

(3)공직선거의 혁신
국민이 직접선출한 국민대표(정부)가 국리민복(國利民福)의 국익 실현에 번번히 실패하는 요인은 매우 다양하고 복합적이다. 그러나 한마디로 주권자인 전체국민과 국민대표인 공직자 모두가 자기의 역할과 책무를 다하지 못한데 근본원인이 있다고 말할 수 있다. 이하에서는 공직선거의 개선방안을 몇가지 검토해 본다.
첫째로, 국민대표인 공무원이 국민 봉사자의 기능을 제대로 수행할 수 있으려면 먼저 입법·행정 및 사법의 자질과 능력을 갖추고 공익정신이 투철한 예비공직자를 양성·배출해야 한다. 이는 직접적으로는 정치의 주체인 정당(政黨)의 책무이지만, 장기적으로는 민주적 민족문화의 공교육의 역할이 절대적이다.
둘째로, 모든 공직희망자는 기회균등 원칙에 따라 자유롭게 공직선거에 입후보하고 자유롭고 공정한 선거경쟁(選擧競爭)을 할 수 있어야 한다. 특별히 국가원수이고 전국민의 대표인 대통령(大統領)의 선출에서는 국민직선제의 뜻을 살려 정당의 선거전략과 선거자금동원보다는 국민의 여론과 선택에 의해 당낙이 결정돼야 한다.
셋째로, 공직선거의 혁신은 정당제도의 개선을 대전제로 하므로, 우리 헌법 제7조의 정당조항(政黨條項)은 공직자의 국민봉사자 기능을 강화하고 정당의 국민에 대한 법적책임을 확립하는 방향으로 개정되어야 한다.
정당법 제2조의 정당 정의(定義)를 헌법의 정당조항에 명시하여 정당의 목적과 책무를 법제화해야 한다. 그리고 당선된 대통령은 정당의 대표가 아닌 전체국민의 대표로서 임기 중 국민통합을 이끌고 국리민복의 국정수행에 전념해야 한다.
김영추 논설위원 (경성대 명예교수)