‘최근 여당의 지도부가 특정 의원의 입장에 반대하여 당총재인 대통령과 충돌하고 2월 전당대회를 앞두고 당권경쟁이 가열되었다.
한편 거대 야당은 사학법 개정 반대 거리투쟁을 벌이느라 국회등원을 거부하고 예산심의에도 불참하였다. 유력한 외국의 국제평가기관들은 한국경제가 정치경제의 변덕성과 대통령 및 여당의 권력약화로 전망이 밝지 않다고 경고메시지를 계속 보내고 있다.’
(1) 정당정치의 현실
근대 이후 서구의 민주국가에서는 국민이 선출한 국민대표가 의회와 정부를 구성하고 국리민복의 국정을 운영해 나가는 의회민주주의가 국정의 기본방식이 되어 왔다. 그러나 현대국가에서는 보통·평등선거의 확대와 보통교육의 보급으로 대중이 국정에 관심을 갖고 정치에 직접 참여하는 대중민주주의의 시대로 이행하고 있다. 이런 추세는 소비향락문화의 고도화와 산업도시화의 급진전을 초래하여 전체국민의 자각과 단결을 기반으로 하는 국민주권주의의 실현을 어렵게 한다.
대중민주주의 시대에는 정치·경제 및 사회의 모든 영역에서 개인과 집단의 다양한 욕구가 분출하여 대립과 갈등을 일으킨다. 이런 자본주의의 총체적 위기에 대응하기 위해 다양한 대중의 욕구를 집단별·계층별로 대표하여 국정에 반영하는 중개기관이 필요하게 되며, 그 대표적인 것이 시민단체와 정당이다. 전자는 비공식적인 시민들의 임의조직이며, 후자는 보다 공식적인 조직으로서 헌법적 보장을 받는다.
독일의 G.라이프홀츠는 대중민주주의시대의 정당민주제의 특색을 다음과 같이 말한다.
(ⅰ) 개별 국민의 다양한 의사는 다원적 정당의 정강·정책으로 나타나며, 전체국민의 일반적 의사는 선거에서 승리한 집권당과 그 정부의 의사와 동일시된다. (ⅱ) 정당은 국정에 관한 국민의 직접적 결정을 대행하는 직접민주주의의 대용품을 제공한다. (ⅲ) 정당민주제에서 의회는 정당대리인들의 집회소로 전락하고, 의원들은 소속 정당의 규율과 지시에 따라 의회활동을 한다. (ⅳ) 정당민주제에서 선거의 성격은 정당에 대한 국민투표로 변질된다.
(2) 헌법의 정당조항
우리 헌법의 정당조항은 한마디로 말해 제도적으로 너무 불완전하고 또한 추상적 표현이 많아서, 오늘날 우리 정당의 무위도식과 권력투쟁을 유발한 근본요인이라 할 수 있다. 우리 역사상 민족공동체와 민주사회를 선도한 정당문화와 전통이 없었으므로, 현행 헌법의 제도적 결함은 치명적인 폐해를 초래할 수 있다. 즉 헌법의 정당조항은 정당정치 성공의 제도적 필요조건이다.
우리 헌법 제 8조는, (ⅰ) 정당설립의 자유와 복수정당제 보장 (제1항), (ⅱ) 정당의 목적·조직·활동의 민주성 요구, 국민의사 형성조직의 요건 (제 2항), (ⅲ) 국가의 정당보호와 자금보조 (제 3항), (ⅳ) 민주적 기본질서 위배 정당의 강제해산 (제 4항) 등 정당의 기본사항을 규정하고 있다. 우리 헌법의 정당조항은 제2차 대전 후 비로소 제정된 서구의 그것을 1960년 모방·수용하였다. 헌법의 정당조항에서 가장 큰 문제점은 정당의 목적과 기본기능이 구체적·확정적으로 명시되어 있지 않다는 점이다. 서구의 경우는 오랜 민주주의 문화와 전통 속에서 형성된 자연법과 관습법으로 정당조항의 미비점을 보완할 수 있다. 우리나라에서는 실정법에 이에 관한 명문규정이 없기 때문에 ‘정당은 권력획득을 목적으로 결집된 정치인들의 이익단체’라는 정치현실적 정당목적과 기능이 사실상 통용되고 있다. 물론 정당법 제 2조에서는 정당의 목적과 기능을 토대로 정당개념이 선언되어 있으나, 이는 형식적 헌법전만큼 강력한 메시지와 법적효력을 국민에게 주지 못한다.
정당의 헌법상 지위와 성격에 관해서도 학설은 대립되고 있다. 정당은 헌법상 중요한 국정기능을 담당하므로 헌법상의 국가기관이라는 설(독일연방헌재), 정당은 일반적 목적의 정치결사이며 그 본질은 민사법적 결사라는 설(미국, 독일) 등이 있다.
생각건대, 정당은 헌법상 공직선거 참여, 국민여론 수렴 및 국가정책의 준비 등 중요 국정에 참여함으로써 헌법의 보호를 받는 중개적 권력이라는 견해가 다수설이다.
(3) 정당제도의 혁신
국민을 위해 전제군주와 장기간 싸워 민주정치와 복지국가의 기틀을 마련한 영국의 정당이나 혹독한 냉전 속에서 경제재건과 동방정책으로 조국통일을 완수한 독일의 정당들을 본받아, 우리의 정당들도 생산적·창조적 국민정당과 정책정당으로 거듭나야 한다.
첫째로, 국민적 합의를 바탕으로 정당의 존재목적과 기본기능을 확정하고 이를 헌법에 명시함으로써 국민을 위한 책임정치의 법적 근거를 마련해야 한다. 무엇보다 헌법 제 8조의 ‘정당은 민주적이어야 한다’는 규정이 정당의 초헌법적 자유방임이 아니라 국민과 국가에 대한 봉사의무를 말하는 것임을 분명히 해야 한다. 세계화의 무한경쟁 속에서 기업가와 근로자와 공직자 등 모든 국민이 힘든 책임과 의무를 지고 있는데, 유독 정치인만 무사안일과 권력투쟁을 일삼는 것은 허용될 수 없다. 정치자금 조달과 공직선거 후보의 공약에도 법적책임이 뒤따라야한다.
둘째로, 헌법상 명목뿐인 ‘정당설립의 자유’가 명실공히 국민의 정치기본권으로 실효화되어야 한다. 헌법 제 8조의 ‘정당설립의 자유’는 내용과 표현이 너무 추상적이고 불명확하여 직업으로서 정치를 선택하여 종사하려는 국민들에게 정치참여의 균등한 기회를 주지 못한다. 더구나 사실상의 헌법인 정당법에서는 정당의 등록제(제 4조), 당원의 자격제한(제 6조), 창당절차 법정(제 8조 등), 법정 지구당수 및 당원수(제 25,27조) 등 엄격한 제한규정을 두어 국민의 정치기본권을 규제하고 있다. 공직선거에서 무소속 출마가 허용되지 않을 경우 정당설립의 자유는 더욱 절실하게 요청된다.
셋째로, 정당과 통치권 행사(입법과 행정)와의 관계가 분명하게 설정되어야 불필요한 정당내부의 당권경쟁과 정당간의 불공정경쟁이 완화될 수 있다. 우선 선거에서 승리한 집권당은 헌법상 국가원수이고 행정수반인 대통령의 책무수행에 적극 협력하고, 대통령과 내각은 국회의 입법과 집권당의 여론정치를 존중해야 한다.
무엇보다 대통령은 당선 후 부분적 정당의 이익을 떠나 전체 국민의 봉사자로서 국정을 운영하는 것이 민주적이고 합리적이다. 한편 선거경쟁에서 패배한 야당은 임기 중 대통령과 행정부를 감시·통제하여 국민에게 봉사하고, 국민의 지지와 정책개발을 통해 다음 선거에 대비해야 한다.
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