박창수 / 성토모 사무국장

오늘날 한국 사회의 부동산 소유 편중도는 매우 심각한 수준이다. 토지의 경우, 총인구의 1%인 상위 50만 명의 지주가 면적 기준으로 전체 개인 소유 토지의 57%를 소유하고 있는 반면, 총 1,785만 세대의 40%인 715만 세대가 땅이 한 평도 없다(2005년 12월 기준 행정자치부 발표 자료). 또 주택의 경우, 전국의 주택보급률은 이미 100%를 초과하여 106%에 달하였음에도 불구하고 전체 세대의 44%인 약 700만 세대가 집이 없는 반면, 전체 세대의 5%에 불과한 다주택 소유자가 전체 주택의 21%나 소유하고 있다.

심각한 부동산 소유 편중의 핵심 원인은 바로 부동산 불로소득이다. 부동산 불로소득이 존재하면, 많은 사람들이 불로소득을 노리고 부동산 매입에 나서게 된다.
이 때 기존에 많은 부동산을 소유하고 있는 부유층이 서민층에 비해 은행 등 금융기관으로부터 대출을 더 쉽게 받아 부동산을 매입할 수 있다. 그래서 시간이 지날수록 부동산 소유 편중이 더 심각해지고, 더불어 부동산 불로소득 소유의 편중도 더 심각해지는 악순환에 빠지게 되는 것이다.

그런데 부동산 불로소득의 본질은 바로 토지불로소득이다. 일반적으로 건물은 시간이 지나면서 낡아가므로 그 가치가 하락하는 반면, 건물 아래 토지는 인구증가와 사회발전에 의해 그 가치가 상승하는데, 부동산 투기는 바로 이 상승하는 토지가치를 불로소득으로 취하기 위해서 발생한다. 부동산 개혁 정책의 핵심이 토지불로소득을 환수하는 토지 정책이 되어야 하는 이유가 바로 여기에 있다.

현재 국민이 가장 원하는 개혁적 개헌 의제는 바로 토지공개념이다. 토지공개념이란, 토지는 사람의 노력과는 무관하게 모두에게 주어진 삶의 터전이기 때문에, 일반 물자에 비해 공공성이 높다고 보는 토지관이다. 그런데 1980년대 말에 도입된 과거의 토지공개념 관련 법안은 그 정신은 옳았지만 그 방식이 잘못되어, 헌법재판소에 의해 헌법불합치 내지 위헌 판정을 받고 말았다. 따라서 이제는 토지공개념의 정신을 살리면서 동시에 방식을 제대로 갖춘 새로운 대안이 필요한데, 그것이 바로 토지불로소득 환수를 핵심으로 하는 시장 친화적 토지공개념이다. 토지불로소득 환수는 시장의 작용을 저해하지 않고 오히려 투기적 가수요를 차단하여 토지시장이 정상적으로 기능할 수 있게 만들기 때문에 시장 친화적이다.

시장 친화적 토지공개념의 구체적 정책수단은 ‘패키지형 세제개혁’과 ‘토지공공임대제’이다. 패키지형 세제개혁은, 토지보유세 강화를 중심 수단으로 하고 양도소득세와 개발이익환수제를 보조수단으로 하여, 토지불로소득의 환수비율을 점진적으로 강화하는 동시에 경제에 부담을 주는 다른 세금(건물분 보유세, 거래세, 부가가치세, 법인세, 근로소득세, 준조세 성격의 의료보험료 등)은 낮추는 것이다.

그리고 토지공공임대제는 토지 비축 제도를 활용하여 공유지를 확충하면서, 토지를 임대하는 대신 지대(地代)를 환수하는 것으로서, 주택과 공단과 신도시에 적용하여 토지임대형 분양주택, 토지임대형 공단, 토지임대형 신도시를 만들 수 있다.

시장 친화적 토지공개념을 구현하면 부동산가격이 하향 안정화되고, 부동산 문제 때문에 발생한 양극화 문제와 고비용-저효율 경제구조는 해소되며, 도시 내의 유휴 토지와 저사용 토지가 최선으로 이용되는 동시에 토지불로소득을 노린 무분별한 개발이 방지되어 환경 보존에도 도움이 된다. 박사급 이상 전문가 2백 명을 대상으로 한 여론조사 결과, 시장 친화적 토지공개념 찬성이 67%에 달하였다(KBS 2TV <추적60분>, 2007년 1월 17일 방송). 그런데 시장 친화적 토지공개념은 미국의 경제사상가인 헨리 조지(Henry George, 1839~1897)가 주장한 지대 공유제의 원리를 적용한 것으로서 성경적인 토지 정의 정책이다.

시장 친화적 토지공개념을 우리 사회에 구현하기 위한 가장 좋은 방법은 헌법에 명기하는 것이다. 그 이유는, 소극적으로는 부동산 개혁 정책의 안정성과 지속성을 확실히 담보하고, 적극적으로는 부동산 문제에 아무리 반개혁적인 정치권이라 하더라도 개혁적인 정책을 낼 수밖에 없도록 최고법인 헌법으로 강제하기 위해서이다.
현 정부 들어 조금이라도 개혁적인 부동산 정책이 발표될 경우, 부동산 기득권층은 종종 부동산 개혁 정책을 위헌이라며 헌법 재판소에 제소하였다. 그런데 현행 헌법은 토지에 대해 공공성을 강조하는 공(公)개념 뿐만 아니라 사유재산으로 보는 사(私)개념도 인정하고 있어 부동산 개혁정책을 확실히 지지하고 있다고 보기 어려운 점이 있다.

게다가 판결을 내리는 헌법재판관들은 대부분 기득권층으로서 보수적 성향을 갖고 있다. 그래서 토지공개념을 헌법에 명시하지 않는 한, 부동산 개혁 정책의 안정성과 지속성을 확실하게 담보할 수 없다. 또 지금까지 고위공직자 재산공개에서 잘 나타났듯이, 대부분의 기성 정치권 인사들은 부동산 부자들이며 부동산으로 부를 축적해 왔다.

그러므로 기성 정치권이 자신들의 이런 부동산 이익을 약화시킬 수 있는 부동산 개혁 정책을 스스로 먼저 실시할 것이라 기대하는 것은 거의 불가능하다. 그래서 지금처럼 개헌이 이슈화될 때, 시장 친화적 토지공개념을 개헌 의제에 포함시키는 것이 매우 중요하다.